摘要：农村最低生活保障制度是为了保障农村贫困人口的基本生活权益而建立的一种社会救济制度。我国是一个农业大国，农村人口占全国人口的80%，建立专门解决农村弱势群体生活困难的低保制度，有着极其重要的意义。本文通过对楚雄州农村低保现状的分析，指出了存在的问题，并对建立和完善楚雄州农村低保制度提出了相关的政策建议。
　　关键词：农村最低生活保障；现状；对策建议

　　党十七大报告的一个亮点之一就是加快推进以改善民生为重点的社会建设，第一次把社会建设提上党的工作日程表。报告指出：“社会建设与人民幸福安康息息相关。必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、老有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。” 报告中强调，要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。完善城乡居民最低生活保障制度，逐步提高保障水平。
　　改革开放三十年,我国经济以世界上少有的速度持续快速的发展，经济总量从一度频于崩溃的边缘发展到总量世界第四、进出口总额位居世界第三，人民生活从解决温饱问题发展到总体小康，农村贫困人口从两亿五千多万减少到两千多完，政治建设、文化建设、社会建设取得举世瞩目的成就。同时，三十年的改革开放也积累了雄厚的物质基础，为政治、文化、社会建设提供了强有力的物质保障。在此基础之上，新一届党中央领导集体提出了两个“趋向”论断，即综观一些工业化国家的发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。这一论断表明，我们党开始将关注的目光从城市转移到农村，更加关注农村、农民、农业问题，也更加关注民生问题。2007年3月5日，温家宝总理在《政府工作报告》中宣布，今年要在全国范围内建立农村最低生活保障制度。时光飞逝，转眼又过去了一年。农村最低生活保障制度建立得如何？现在，就以楚雄州为例，对建立农村最低生活保障制度进行探讨。
　　一、楚雄州实施农村最低生活保障制度的现状
　　楚雄作为一个彝族自治州，总人口为2523623人，其中农业人口为2179861人，城镇居民为343762人，农业人口占全州人口的70%以上，大多数农民居住偏远山区，经济发展受到各方面条件的限制，因此，贫困人口数量也就相对多一点。据2007年6月份统计，农村享受低保的人数为41042人，占农业人口的0．019%。从楚雄州实施情况看，目前存在的主要问题是：1、城乡“低保”标准差距较大。县级的城市低保标准为每月98元，而农村低保仅为每22元，只是城市低保的20%。假若补助粮食，粮食的质量也不高，是国家的救济粮。现阶段我国物价普遍上涨，22元钱对于生活困难的群众，这简直是杯水车薪，根本解决不了生活困难问题，因而在现实生活中出现了大多数低保户要粮食而不要钱，甚至有部分低保户把补助的粮食拿去买，然后再买生活必需品。这直接跟农村低保补助标准低有直接的关系。2、农村居民低保标准低。省政府决定低保标准是月人均补差30元，而在具体的操作中，把全州低保标准暂定为每人每月15公斤商品粮或现金22元。保障方式采取差额补助，以粮为主、钱粮结合。仅这点钱，在现今物价上涨的之际，仅购买极其少量的生活必需品，解决生活困难群众的作用十分有限，因而现行低保政策与实行低保制度的初衷距离存在不少差距。3、农村低保资金投入不足。农村低保尚处于地方试点阶段，中央财政的转移支付力度很小。我省在资金筹集方面实行的是省、州、县、市按比例承担，省政府决定按低保对象月人均补差30元计算，省政府承担50%，剩余的50%由州、县、市共同承担。由于税收体制调整以后，大部分县财政更加困难，对低保投入就很难到位。如果中央政府不对农村低保制度加大投入力度，这就很难突破农村低保制度的资金瓶颈问题，也很难对农村贫困群众做到应保尽保。4、农村最低生活保障对象范围太窄。《楚雄州人民政府关于进一步做好农村特困居民最低生活保障制度工作的通知》的规定，低保范围和对象是：持有我州常住农村户口的农村特困居民，凡家庭成员年人均收入低于我州确定的农村最低生活保障标准并符合下列条件之一的，经批准均可享受农村特困居民最低生活保障待遇。（1）家庭主要劳动里身体残疾，导致家庭贫困，仅靠自己的能力无法维持基本生活的特困居民。（2）家庭主要劳动力长期生病，导致家庭贫困，仅靠自己的能力无法维持基本生活的特困居民。（3）“三无人员”中暂不符合五保供养条件，仅靠自己的能力无法维持基本生活的特困居民。（4）因其他客观原因导致家庭贫困，仅靠自己的能力无法维持基本生活的特困居民。在笔者所调查的地方，在实际的操作过程中，确定低保对象只看家庭里有没有残疾人或家庭主要劳动力是否长期生病作为能否享受低保的标准，而根本没有考虑家庭其他人员的收入水平，也就是说低保对象主要仅限于第一、二项内规定的人员为主，无法顾及到后两项的人员，最主要的原因是，低保资金极其有限，无法扩大低保范围。
　　上述的个案，在全国也是普遍存在的问题。从目前我国大多数实施农村低保地方来看，还存在着一些比较突出的问题：（1）农村低保覆盖面太小。据统计，截止2005年底，我国有2365万才人口人均收入不足683元（这是我国2005年国家绝对贫困线），生活在绝对贫困线以下，还有4067万农村人口人均收入不足924元，属于相对贫困。建立农村最低生活保障制度的初衷是解决农村贫困人口的基本生活问题，包括农村相对贫困人口。根据国家民政部最新公布的数据，截止2007年6月底，全国已有25个省建立低保制度，农村低保对象已达1610万人。农村已享受低保的人数只占农村贫困人口的25%，占农业人口2%。数据表明，低保的覆盖面很小，确实发挥低保制度本身应发挥的作用。（2）县级政府财政负担比较重。中央财政在农村最低生活保障方面投入少，各地实际采取的都是地方财政共同负担农村低保资金，具体分担比例视当地经济情况而定。自2006年，我国取消了农业税以后，县级财政收入减少，财政吃紧，很难按比例承担农村低保资金，这是农村低保覆盖面小的主要原因。因此，在农村最低生活保障制度建设的资金方面，我国政府应该统筹安排，加大中央财政的投入力度，特别是对西部贫困省份加大中央财政转移支付力度，尽量减轻县级财政压力。
　　二、楚雄州建立农村最低生活保障制度的对策和建议
　　建立农村最低生活保障制度，是消除城乡差别、构建和谐社会的重要举措，是贯彻“建设社会主义新农村”重要思想的根本体现，是实现农民国民待遇和社会公平的基本要求。但是，农村低保制度在楚雄州才刚刚开始，需要不断对这一制度进行补充和完善。
　　1、提高认识，加强领导，充分抓住建设社会主义新农村的发展机遇
　　全面建设小康社会最大的难点和重点问题在于农村，解决农村最低生活保障制度存在的问题，关键要以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，认真贯彻落实党的有关会议精神。各级政府要从加快发展、维护社会稳定、实现全面建设小康社会的高度出发，深刻认识贫困和贫困救助，树立正确的社会保障观，改变以往重城轻农的思想，加快建设农村社会保障体系的步伐。与此同时，要充分抓住建设社会主义新农村的机遇，按照“十一五”规划中建设社会主义新农村的要求，即“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的目标，加快建设农村低保的步伐，加大扶贫力度，提高贫困地区人口素质，改善其基本生活生产条件，保障其基本生活权益，彻底解决农村贫困问题,早日建成社会主义新农村。
　　2、树立城乡统筹的指导思想
　　中共中央在《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指出，要按照统筹城乡发展的要求来完善社会主义市场经济体制，为此，在建立农村最低生活保障制度时也要树立城乡统筹的思想。首先，要转变观念和认识，把农民的生存权与城镇居民的生存权等同看待，要认识到农民的生存问题是关系到社会稳定和全面建设小康社会、和谐社会、建设社会主义新农村的大事。统筹城乡社会保障资源，改变重城轻农的格局，改变城乡‘二元’社会保障体系,改变城镇居民与农村居民之间不平等的社会保障待遇，“从国家社会保障费用支出的情况来看，占总人口的80%的农民，只有社会保障支出的10%左右，而占总人口的20%的城市居民，却占到社会保障费用的90%。从人均社会保障费用来看，城市居民是农民20倍以上。”① 1990年，全国社会保障支出1，103亿元，其中城市977亿元，农村126亿元，人均相差近30倍。特别是近几年来，这个差距越来越大，到了让人无法接受的程度。“从1991-2001年的社会保障资金水平来看，城市人均社会保障支出占人均GDP的比重平均为15%，已经达到某些发达国家20世纪70年代的社会保障水平，而农村只有0.18%，城市人均内享受的社会保障费用支出是农村的90倍之多。”① 而在已建立农村最低生活保障制度的地区，只有浙江省以法规的形式规定了城乡居民享有平等的生存救助权。浙江省2001年10月1日起正式实施《浙江省最低生活保障办法》规定：“凡家庭人均收入低于其户籍所在市县最低生活保障标准的城乡居民，除本办法有特别规定外，均有从当地政府获得基本生活物质帮助的权利”。② 其次，在具体的操作上，改变过去以乡、村为低保基本单位的做法， 改以市、县级为基本单位，对低保工作进行城乡统筹，并结合城乡不同的实际生存条件，确定城乡有别的保障标准，将农民低保资金纳入地方（州和市、县级地方政府）财政预算。最后，对低保资金进行城乡统筹，在中央财政和省级财政分别建立低保专项补助金，建立低保资金转移支付机制，对财政困难的市县进行补助。
　　3、合理界定低保对象
　　享受最低生活保障待遇的，只能是那些生活水平低于或等于当地最低生活水平的人群，一般都是以家庭人均收入为指标来界定低保对象的。（1）家庭成员均无劳动能力或基本丧失能力的,并没有其他生活来源的老年人、残疾人、未成年人等；（2）因灾、因病及残疾导致贫困的家庭；（3）由突发性自然灾害造成生活一时困难的家庭；（4）有一定的收入来源，但经自己最大努力，生活水平仍然低于国家规定的绝对贫困线以下的农村居民。在农村低保对象界定上存在着很多困难，如收入难以货币化、收入的不稳定性、非农产业收入难以统计等因素，很难统计家庭成员收入状况、生活消费状况，从而在实际操作中，许多地方都以家庭是否有残疾人、无劳动能力或基本丧失能力的人为依据，而根本不考虑家庭其他成员的收入状况综合来衡量是否达到要求。因此，在界定保障对象，渴望有一套完整、科学的低保对象筛选机制来规范低保对象的界定问题，那对低保建设将起到推波助浪的效果。
　　4、科学确定保障标准，不搞一刀切
　　保障标准的制定关系到农村低保能否顺利进行，标准高了，则会形成养懒汉的倾向；低了则出现该保的保不了，因此，要根据各地实际的经济发展水平和生活消费水平的不同，因地制宜，其保障标准也要标准有别。在具体操作时，要从当地的实际情况出发，立足于市县情、镇情乃至乡情，逐步建立符合农村经济发展水平的多形式、多层次、多标准的低保制度，既要做到量力而行，又要做到尽力而为，切不可搞“一刀切”，搞一个模式，一个标准。要做到不同的地区，保障标准不一，保障水平不等，保障形式也不同。经济条件好的地方，保障标准可以定得高一些，经济条件差的地方，标准可以定得低一些。如目前浙江省的最低生活保障标准是，城镇居民平均每月为180元，农村居民每月为95元，充分体现了量力而行、尽力而为的原则。需要明确指出的是，实施农村最低生活保障制度的目的是解决贫困人口的生存问题，而不是要提高他们的生活水平。因此，必须充分考虑到当地政府的财力和当地农村的实际消费水平，坚持低标准、低起步、广覆盖，尽可能使低保的范围覆盖每一个需要救助的人，充分发挥其“最后一道防线”应有的作用。
　　农村最低生活保障制度是一项复杂的民心和民生工程，在实际操作中，要总结已建立农村最低生活保障制度地区成功的实践经验，并结合自己实际情况，实事求是，因地制宜，逐步推进，切不可操之过急。

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